一、土地體制改革和立法的目的
土地制度改革是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容之一，推進(jìn)土地制度改革首先要明確土地立法之目的。土地體制的改革一定要推進(jìn)，而且土地方面的法律也需要修改和頒布。但是，最后改革和立法后的體制和法律需要達(dá)到什么樣的效果，這是最關(guān)鍵的。我認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確土地體制改革的目的。
一是應(yīng)將土地體制看是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一部分，雖然土地有其特殊性，但是，從基礎(chǔ)性的體制來(lái)看，還要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則配置土地資源；而不能變成主要以行政的方式配置土地資源。二是要形成能促進(jìn)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的、有利于城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地體制；而體制和立法的結(jié)果，不能妨礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，和阻礙土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)不能規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是要提高土地資源配置的效率，合理分配土地資源，并節(jié)約使用土地資源。例如，使土地資源在城鎮(zhèn)中的分配有利于我們產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，保護(hù)我們的耕地，并且要防止漫不經(jīng)心地耕種土地。如果土地資源仍然還是大量地配置到工業(yè)中，起不到促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的作用；如果農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率很低，耕地被撂荒；如果耕地沒(méi)有得到保護(hù)，那么改革和立法還是不成功的。四是要將房?jī)r(jià)降下來(lái)，使大多數(shù)城鎮(zhèn)居民，包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口，能買得起住房，使農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力和人口能向城鎮(zhèn)永久性轉(zhuǎn)移，并使城鎮(zhèn)居民安居樂(lè)業(yè)；如果土地體制改革和立法后，80%以上的想買房的城鎮(zhèn)居民及絕大多數(shù)進(jìn)城的農(nóng)民，買不起住房，那么改革和立法實(shí)際也是失敗的。五是使全國(guó)性的土地，包括農(nóng)村和城鎮(zhèn)土地科學(xué)和合理地規(guī)劃，并且各城市、交通、水利等規(guī)劃，應(yīng)與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并嚴(yán)格按照規(guī)劃分配土地，而且調(diào)整規(guī)劃也要科學(xué)和民主；如果改革和立法后，解決不了目前一任長(zhǎng)官一任規(guī)劃，規(guī)劃在各部門不相協(xié)調(diào)的狀況，那么改革和立法也是不成功的。六是土地體制改革和立法，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)政為民、以民為本、以百姓的生計(jì)為主、百姓的利益為重、不與民爭(zhēng)利特別是不與農(nóng)民爭(zhēng)利的原則。如果這次改革，并以立法的形式確定的內(nèi)容總體上仍是一部與民爭(zhēng)利的法律，那么，我認(rèn)為，從立法維護(hù)人民群眾利益的方面看是不成功的。因此，需要對(duì)擬出臺(tái)的法律的每一條款，及其后果，仔細(xì)評(píng)估，使其能夠達(dá)到以上目的，而不是適得其反。
二、土地體制改革應(yīng)調(diào)整好四個(gè)關(guān)系
土地制度改革涉及每個(gè)中國(guó)人的利益，如處置不當(dāng)，則會(huì)有許多人因之夢(mèng)碎。土地體制改革涉及體制和利益，以及糧食生產(chǎn)與住宅建設(shè)等各個(gè)方面，必須處理好一些重大的關(guān)系，才能穩(wěn)妥并堅(jiān)定地推進(jìn)改革。
（一）政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系
在有關(guān)土地法的修改和立法中，究竟是立一部《土地法》民法，還是立一部《土地管理法》行政法，有不同的意見(jiàn)。從目前的立法基礎(chǔ)和相關(guān)法律的配套來(lái)看，一步到位立一部民法《土地法》的條件還不成熟，還是以《土地管理法》為宜。但是，需要指出的是，不能將要修改的《土地管理法》純粹立為方便土地行政管理的法律。否則，就失去了修改《土地管理法》的意義。而其中最重要的，除了上面討論的對(duì)土地相關(guān)者權(quán)益的認(rèn)定和保護(hù)外，就是如何處理土地資源配置方面政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系。
從政府對(duì)土地的行政管理看，主要應(yīng)體現(xiàn)在這樣一些方面：（1）大的國(guó)土規(guī)劃，比如全國(guó)草原、森林、農(nóng)業(yè)、獨(dú)立工礦、城鎮(zhèn)城市及城市圈等功能區(qū)的規(guī)劃，國(guó)土、村莊和土地整治戰(zhàn)略和規(guī)劃；（2）應(yīng)當(dāng)與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的部門和行業(yè)土地利用規(guī)劃，如林業(yè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等土地利用規(guī)劃；（3）城市和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，包括城市和鄉(xiāng)村功能區(qū)的劃分，建筑容積率的控制，城市道路、生態(tài)、工業(yè)、生活、商業(yè)、教育等功能區(qū)的劃分；（4）對(duì)功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)的土地實(shí)行用途管制，比如城市規(guī)劃內(nèi)用于生態(tài)綠地的土地不能用來(lái)建設(shè)住宅，對(duì)于住宅的層數(shù)和高度也要進(jìn)行控制；（5）制定土地管理的實(shí)施細(xì)則，并加以實(shí)施；
（6）研究制定土地資源的利用戰(zhàn)略、體制、政策，對(duì)土地管理的重大事項(xiàng)提交人大進(jìn)行決策，并對(duì)決策加以執(zhí)行；（7）對(duì)土地糾紛的仲裁等進(jìn)行研究和提出意見(jiàn)。由于土地資源的特殊性，其資源配置，不可能完全交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，土地規(guī)劃和用途管制必不可少。
然而，需要看到的是，城市化過(guò)程中人口到底向哪里流動(dòng)和集中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資金、技術(shù)和項(xiàng)目愿意往哪里投入，這是由地理區(qū)位、就業(yè)機(jī)會(huì)、工資水平、運(yùn)輸距離、交通條件、營(yíng)商條件所決定的，而且是不斷變化的，深層次是由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的。因而，認(rèn)為規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)是萬(wàn)能的，有非常長(zhǎng)遠(yuǎn)并且科學(xué)的預(yù)見(jiàn)性，實(shí)際上是不現(xiàn)實(shí)的。比如對(duì)每一個(gè)城市的人口和用地規(guī)模在十幾年和幾十年前就進(jìn)行規(guī)定，但是，執(zhí)行的結(jié)果，有的城市可能人口大量地增長(zhǎng)，突破規(guī)劃，而有的城市可能達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期的人口規(guī)模。因而，規(guī)劃要在盡量科學(xué)的基礎(chǔ)上，隨著人口和生產(chǎn)要素的流動(dòng)和集中趨勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。
從我們推進(jìn)城市化的進(jìn)程來(lái)看，立法的一個(gè)重要功能，是使農(nóng)民進(jìn)入城市工作時(shí)，能夠有自己的住地安居下來(lái)。然而，農(nóng)民進(jìn)入城市，開始時(shí)，收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要對(duì)這些能使農(nóng)民低成本居住的方式給以寬容；而且，為了降低農(nóng)民居住的成本，立法應(yīng)當(dāng)在城市特定的地域，允許開辟一些平民區(qū)，并保護(hù)平民區(qū)的居住權(quán)益，使其家人能夠團(tuán)聚，減少人口在城鄉(xiāng)之間的劇烈流動(dòng)，防止農(nóng)村人口過(guò)快老齡化，并加快一些小、散、遠(yuǎn)村落人口的遷移和其土地被整理復(fù)墾為耕地。立法上不要急于在未來(lái)還有6億人口向城市轉(zhuǎn)移的發(fā)展階段中，片面地強(qiáng)調(diào)絕大多數(shù)城市建設(shè)的現(xiàn)代化和國(guó)際化，這實(shí)際上是不可能的。待到平民區(qū)的人口收入提高，逐步向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移；并且，在國(guó)家和各級(jí)財(cái)政逐步富強(qiáng)后，逐步地改造這些平民區(qū)，最終成為現(xiàn)代化的城市。
由于社會(huì)需求、價(jià)格、成本、利潤(rùn)等方面的變化，企業(yè)的進(jìn)出，人口的流動(dòng)，土地資源每天都會(huì)發(fā)生無(wú)數(shù)次的重新配置。對(duì)這種大量的土地資源的重新配置，如果國(guó)土資源部門都要管起來(lái)，實(shí)際上也是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)此，在規(guī)劃和用途管制的前提下，其價(jià)格、交易方式等應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。政府要做的事是，改革目前的行政壟斷性的市場(chǎng)，讓集體建設(shè)用地也進(jìn)入市場(chǎng)，形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地供應(yīng)市場(chǎng)。政府的職責(zé)是打擊土地市場(chǎng)的囤積、壟斷和利用壟斷及不正當(dāng)手段抬高地價(jià)；而不是像目前一樣，體制和制度實(shí)際鼓勵(lì)和促進(jìn)了壟斷性的抬高地價(jià)。特別需要指出的是，如果今后改革集體土地可以進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，或者承包經(jīng)營(yíng)地放開進(jìn)行交易時(shí)，并強(qiáng)調(diào)到統(tǒng)一的交易市場(chǎng)內(nèi)交易，則需要防止出現(xiàn)集中出售、供給壟斷而抬高地價(jià)的局面發(fā)生。就像股票交易所一樣，進(jìn)入交易的土地一定要多家，許多土地可以隨時(shí)隨地交易，這樣才能形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地供給市場(chǎng)。而且，由于土地的特殊性，一些土地也需要認(rèn)可其場(chǎng)外協(xié)議出租、入股、抵押，甚至交易的合法性。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要規(guī)則是同物同價(jià)，集體所有制和國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)同地同價(jià)，不能再實(shí)行征用補(bǔ)償?shù)霓k法。如果繼續(xù)實(shí)行征用補(bǔ)償?shù)捏w制，即使提高征用補(bǔ)償，一是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入，二是仍然給政府和用地商剝奪農(nóng)民利益保留了制度渠道，三是如果真正到農(nóng)民中征求意見(jiàn)，或者農(nóng)民代表在人大中真正是按比例產(chǎn)生，這部法律根本不會(huì)被通過(guò)。
（二）糧食安全與房?jī)r(jià)等社會(huì)安全的關(guān)系
目前提交討論的土地修改法草案中，將耕地保護(hù)和耕地的占補(bǔ)平衡作為較為嚴(yán)格的條款加以制定。從我們13億多人口、未來(lái)可能峰值達(dá)到15.5億人口的大國(guó)來(lái)看，保有一定數(shù)量的耕地，保證糧食的安全，是非常重要的。但是，需要看到的是，人口要向城市流動(dòng)，城市周圍往往非耕地土地稀缺；許多城市坐落在平原地帶，這些地帶耕地連片，而就近占補(bǔ)平衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)；片面的占補(bǔ)平衡，可能導(dǎo)致圍湖圍河造田，開墾草原和林地，有損于生態(tài)環(huán)境。此外，雖然城市化是節(jié)約土地的一種過(guò)程，然而，由于農(nóng)民工不能永久向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的一些村落不能萎縮衰敗并整理出耕地，在城市中他們還需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎樣在數(shù)量上得到保護(hù)，土地到底怎樣進(jìn)行占補(bǔ)平衡，需要慎重考慮。
城市化到底需要多少土地，特別是城市中需要多少居住用地，農(nóng)村什么時(shí)候衰敗到什么程度，能整理出來(lái)多少土地，如果大部分農(nóng)民在城市中買不起住房，農(nóng)村的土地能不能被整理出來(lái)？這些都需要認(rèn)真地進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析。從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)際上意味著土地資源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保護(hù)，而對(duì)城市化用地特別是住宅用地限制過(guò)度，其后果是城市中80%的需要住房的居民購(gòu)買不起住宅，轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市的農(nóng)民勞動(dòng)力和人口中95%在城市中購(gòu)買不起房子；形成10%的有產(chǎn)階級(jí)出租食利，90%的勞動(dòng)階級(jí)將工作30%以上的收入交給有產(chǎn)階級(jí)，從而在財(cái)產(chǎn)和收入上惡化貧富差距；90%的居民辛勤工作，將收入的一大部分交給有房的有產(chǎn)階級(jí)，有產(chǎn)階級(jí)可以不工作和勞動(dòng)靠住宅而食利，會(huì)形成勞動(dòng)階級(jí)對(duì)有產(chǎn)階級(jí)的仇視和對(duì)社會(huì)的怨恨，積累社會(huì)動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)；絕大多數(shù)進(jìn)入城市的農(nóng)民不能在城市中安家，而中老年回鄉(xiāng)，不僅導(dǎo)致人口為謀生計(jì)的劇烈流動(dòng)，而且農(nóng)村人口老齡化程度在不久的將來(lái)也將大大高于城市。這些都將形成一系列比糧食安全更加麻煩和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。
因此，在改革和立法上，我們要在傳統(tǒng)的糧食安全和非傳統(tǒng)的房?jī)r(jià)、人口流動(dòng)、人口老齡化、貧富差距等社會(huì)安全之間謀求平衡。絕對(duì)地只顧一方面，可能造成無(wú)法挽回的社會(huì)后果。在法律的有關(guān)條款中，不僅要有保護(hù)耕地的條款，也要加上國(guó)務(wù)院、國(guó)土、建設(shè)等政府部門保證土地供應(yīng)、維護(hù)房?jī)r(jià)穩(wěn)定、保證80%的中國(guó)城市居民能購(gòu)買得起和擁有自己住宅的義務(wù)和責(zé)任。否則，只關(guān)注吃飽，不關(guān)注安居，至少在執(zhí)政為民方面是有缺陷的。在具體的方面，如怎樣占補(bǔ)，在什么范圍內(nèi)占補(bǔ)，在一些地區(qū)能不能占補(bǔ)，可能都需要認(rèn)真地進(jìn)行研究。此外，立法也要考慮技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、進(jìn)口等對(duì)糧食安全的保證。
（三）土地改革和立法與財(cái)政體制改革的關(guān)系
土地改革和立法與財(cái)政體制改革一定要同步。改革和立法如果不涉及土地政府財(cái)政收入，不改變目前在土地和房產(chǎn)方面的稅費(fèi)收入方式，那么，改革將是不成功的，立法也是不完全和片面的。因?yàn)橹醒胝畬⒄?guī)稅收的大部分集中，地方政府收入的很大部分來(lái)源于收費(fèi)罰款和賣地。一是地方政府土地出讓將幾十年的土地租金一次性收上來(lái)，在一年中花掉，是不可持續(xù)的；二是一個(gè)城市規(guī)劃面積總是有限的，但這種體制促使地方政府開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、擴(kuò)大城市熱，有意將地價(jià)和房?jī)r(jià)抬起來(lái)，多獲得出讓收入。
顯然，目前與地方政府有關(guān)的這種拍賣出讓方式，應(yīng)當(dāng)徹底改革，并且最好利用這次立法，將其徹底糾正。所有的土地，不論集體，還是國(guó)有，不論政府收購(gòu)后儲(chǔ)備的，還是破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)要進(jìn)行出讓的，在轉(zhuǎn)讓時(shí)，可以直接由自然人和法人提交交易所經(jīng)常性掛牌，用地商可以到交易所隨時(shí)找地選地，交易可以隨時(shí)進(jìn)行，從而消除政府賣地的壟斷性供地格局。
土地體制改革和立法的一些條款，不能遷就于目前的地方政府財(cái)政體制，而是要通過(guò)改革和立法改變目前這種不合理的賣地財(cái)政格局。總之，立法的一些條款的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)：一是強(qiáng)制地方政府改革目前從土地拍賣上獲得財(cái)政的收入方式，為土地交易收取增值稅，房產(chǎn)收取房產(chǎn)稅，對(duì)一些土地使用多的工廠和別墅等，收取土地使用稅；二是強(qiáng)制地方政府清理目前在房地產(chǎn)上的各種稅費(fèi)，廢除收費(fèi)，簡(jiǎn)化稅收，穩(wěn)定收入渠道，并使政府在土地和房產(chǎn)方面的稅收具有可持續(xù)性。
（四）農(nóng)民土地保障與推進(jìn)城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)并被現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所代替，大部分村莊衰敗，農(nóng)村社會(huì)被擴(kuò)大的城市社會(huì)代替，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)從總體上被非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)代替，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，是無(wú)法抗拒和不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，土地和家庭，是最基本的生活保障方式。而在向現(xiàn)代社會(huì)的邁進(jìn)過(guò)程中，這種保障方式和能力逐步地被農(nóng)村生活的商品化和市場(chǎng)化所瓦解和削弱，逐步地被在非農(nóng)業(yè)就業(yè)和現(xiàn)代的社會(huì)保障所替代。如果傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的保障方式不向現(xiàn)代的保障方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可能的，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化也是不可能的。為什么我們的城市化在同樣的發(fā)展階段上滯后15%左右，為什么我們的第三產(chǎn)業(yè)滯后30%左右，無(wú)不與我們維護(hù)避免小農(nóng)經(jīng)營(yíng)解體作為農(nóng)民保障，而犧牲規(guī)模經(jīng)營(yíng)和妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有關(guān)。因此，土地制度的設(shè)計(jì)和立法，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的趨勢(shì)，還是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律所逆向，需要認(rèn)真地進(jìn)行思考。
一家承包經(jīng)營(yíng)幾畝，并且分散多處的耕地，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是格格不入的。將十多億畝耕地作為農(nóng)民生活保障，肯定影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。特別小規(guī)模且分散多處的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，無(wú)法抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的不斷上漲，一些技術(shù)進(jìn)步無(wú)法實(shí)現(xiàn)，分?jǐn)偝杀咎撸矣捎谵r(nóng)業(yè)的比較收益太低，即使國(guó)家有大量的支持，農(nóng)民也無(wú)法從這樣的生產(chǎn)方式中致富。因此，從立法角度看，要促進(jìn)耕地的流轉(zhuǎn)和集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低分?jǐn)偝杀荆岣咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，使農(nóng)業(yè)逐步有抵御生產(chǎn)資料漲價(jià)的能力，在政府支持、調(diào)節(jié)和理順農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的前提下，獲得其應(yīng)有的收益。耕地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。因此，在立法上著重克服耕地流轉(zhuǎn)集中的障礙，而不是對(duì)耕地流轉(zhuǎn)集中設(shè)置諸多的限制。
關(guān)于農(nóng)民的生活，首先，應(yīng)當(dāng)放松管制、減輕稅負(fù)、清理收費(fèi)，在城市中大力發(fā)展個(gè)體、微型和中小企業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)，去吸收他們就業(yè)，并且也鼓勵(lì)他們?cè)谛〕擎?zhèn)、城郊和城市中創(chuàng)業(yè)，使他們有創(chuàng)業(yè)和工作的收入；其次，完善農(nóng)村的低保和救濟(jì)制度，特別是經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，政府要加大對(duì)農(nóng)村失業(yè)人口的培訓(xùn)和救助；再次，逐步建立起農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，考慮到過(guò)去對(duì)農(nóng)業(yè)采取的價(jià)格剪刀差的工業(yè)化積累，通過(guò)壓低價(jià)格在耕地變城市用地的城市化積累的歷史，政府各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)要給予支持。
特別需要說(shuō)明的是，一些地方政府實(shí)施的農(nóng)民土地?fù)Q社保，并大范圍將城郊農(nóng)民變市民的辦法，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民的一種剝奪。地方政府社保換土地，實(shí)際上不可能解決農(nóng)民的就業(yè)；而且社保繳費(fèi)是一個(gè)長(zhǎng)期的支出過(guò)程，一個(gè)時(shí)點(diǎn)上土地征用倒賣得到的收入，繳納一個(gè)人很長(zhǎng)時(shí)間的社保，特別是養(yǎng)老費(fèi)，是不可持續(xù)的；并且，地方政府往往在得到土地高價(jià)倒賣后，收入實(shí)際上已經(jīng)用于別的支出項(xiàng)目，將這部分農(nóng)民的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)留給了后來(lái)的財(cái)政。從會(huì)計(jì)學(xué)的原則看，只有處在不斷經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有不斷有收益的土地，可以帶給農(nóng)民不斷的社保繳費(fèi)能力；而一個(gè)時(shí)點(diǎn)上被賣出的土地，其靜態(tài)的價(jià)值，實(shí)際上不可能滿足農(nóng)民一生的社保繳費(fèi)，這是一個(gè)簡(jiǎn)單、但容易被忽視的道理。而一些城市將郊區(qū)的農(nóng)民全部城市居民化，看重的是低成本獲得土地。為什么地方政府不將遠(yuǎn)在深山中的農(nóng)民市民化，不用他們的土地?fù)Q社保呢？這種用一紙文件就剝奪農(nóng)民的集體土地的做法，應(yīng)當(dāng)叫停。應(yīng)當(dāng)禁止一些地方推行的土地?fù)Q社保和城郊農(nóng)民市民化并將其土地國(guó)有化的做法再發(fā)生。
同時(shí)，立法要有利于耕地農(nóng)業(yè)土地向家庭農(nóng)場(chǎng)，或者合作經(jīng)濟(jì)組織流動(dòng)和集中。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的收入較低，但是，如果沒(méi)有土地稅，沒(méi)有土地撂荒方面的懲罰性稅收，農(nóng)民閑置土地的機(jī)會(huì)成本為零。而且，農(nóng)場(chǎng)集中農(nóng)民耕地的談判和協(xié)議成本相當(dāng)高。因此，對(duì)于撂荒和漫不經(jīng)心應(yīng)付種田的，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一種稅收成本，逼迫其將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移；甚至在特殊情況下，政府應(yīng)當(dāng)出面強(qiáng)力協(xié)商讓個(gè)別釘子戶農(nóng)民耕地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，以利于耕地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。而一旦耕地被改變用途為建設(shè)用地時(shí)，其收益應(yīng)當(dāng)考慮原耕地使用權(quán)所者農(nóng)戶的利益，以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)村變相剝奪農(nóng)民的耕地變建設(shè)用地時(shí)的利益。
三、土地體制改革的思路和方案
為了讓每個(gè)中國(guó)人都能在這片土地上扎下夢(mèng)想的根，讓大家的夢(mèng)想都能圓滿。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在土地制度改革上確定思路，我的土地體制改革思路是：不動(dòng)所有，延長(zhǎng)年期、近似產(chǎn)權(quán)，平等入市，以稅代金。
（一）改革和形成合理的地方政府房地財(cái)政收入渠道
根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款2.7萬(wàn)億元人民幣，比2009年增加70.4%，城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善。可以認(rèn)為，日益走高的土地出讓金，還有政府稅務(wù)部門和各有關(guān)部門對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目征收的其他稅費(fèi)，以及要求房地產(chǎn)商承擔(dān)公共配套項(xiàng)目，也是推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的最重要的因素。有研究表明，政府的出讓金、稅收和各種收費(fèi)，占城鎮(zhèn)住宅房?jī)r(jià)的1/2。全國(guó)工商聯(lián)在2009年的全國(guó)政協(xié)會(huì)上，遞交了一份《我國(guó)房?jī)r(jià)為何居高不下》的材料，其房地產(chǎn)商會(huì)2008年就全國(guó)9城市“房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費(fèi)用”的調(diào)查顯示，在總費(fèi)用支出中，流向政府的部分（即土地成本+總稅收）所占比例為49.42%。
目前的房地產(chǎn)財(cái)政，實(shí)際是用農(nóng)民和低收入人的錢來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提供稅費(fèi)資金的。2009年，商品房銷售總額為43994.5億元，按照49.42%為政府的比率，政府在住宅方面的出讓金和各項(xiàng)稅費(fèi)所得為21742.08億元。從這部分政府收入的來(lái)源看，一是來(lái)自于農(nóng)民土地的低價(jià)征用和高價(jià)出售，實(shí)際上是靠分配農(nóng)民的利益而得，二是很大一部分來(lái)自于收入并不高，靠省吃儉用積蓄，并且從銀行貸款的購(gòu)買第一套房屋的，可能是較低收入和初參加工作的居民。從這里可以看出，從房地產(chǎn)財(cái)政渠道流入的政府收入，是農(nóng)民土地資產(chǎn)價(jià)值的相當(dāng)部分和需要買房子的低收入人支付的；而不是來(lái)自于富裕人買了住宅去交易收取的增值稅，以及相對(duì)比農(nóng)民和剛買住宅的人富裕的已經(jīng)有房產(chǎn)的居民所交的。可以這樣說(shuō)，由于中國(guó)集體和國(guó)有土地征用和出讓的體制，由于中國(guó)征收稅費(fèi)的對(duì)象不同，中國(guó)城市化的投資和建設(shè)，以及政府的相當(dāng)一部分公共財(cái)政，不是由富人交錢推動(dòng)和滿足的，而是由低收入的農(nóng)民和低收入無(wú)房需要住宅的人推動(dòng)和滿足的。這是一種極不合理的，有悖于社會(huì)主義公平價(jià)值的房地產(chǎn)財(cái)政體制！
允許不同所有制土地、法人自然人使用的土地，平等地進(jìn)入市場(chǎng)，改變目前政府一家賣地的高度寡頭壟斷市場(chǎng)，形成土地供應(yīng)的多個(gè)主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要規(guī)則是同物同價(jià)，集體所有制和國(guó)有土地應(yīng)當(dāng)同地同價(jià)，不能再實(shí)行征用補(bǔ)償?shù)霓k法。一是非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級(jí)差地租，以及交易增值，由政府通過(guò)稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。二是政府公益性用地，對(duì)集體土地，也要按照市價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，價(jià)格太高的，可以用稅收的辦法加以收回。也應(yīng)當(dāng)允許城鎮(zhèn)土地使用權(quán)所有者（法人）到市場(chǎng)掛牌交易。顯然，目前與地方政府有關(guān)的這種政府一家壟斷土地拍賣出讓方式，應(yīng)當(dāng)徹底改革了，并且最好利用土地法的重新修改，將其徹底糾正。如前所述，自然人和法人可提交的土地去交易所經(jīng)常性掛牌，讓土地市場(chǎng)上形成了多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的供給者，改變目前土地供應(yīng)的政府壟斷出讓格局，有利于將土地價(jià)格穩(wěn)定下來(lái)。
（二）延長(zhǎng)土地使用年期，形成穩(wěn)定的土地物權(quán)
從中國(guó)目前土地的產(chǎn)權(quán)看，雖然有國(guó)有和集體所有形式，但是仍然存在著產(chǎn)權(quán)不明晰的問(wèn)題。從集體土地的改革來(lái)看，提出了私有化、國(guó)有化和保持集體所有三種思路。我曾經(jīng)也提出過(guò)農(nóng)村集體土地國(guó)有化，并給農(nóng)民999年使用權(quán)的設(shè)想。現(xiàn)在從改革的操作性和立法角度看，我認(rèn)為，考慮各方面的因素，土地私有化和將集體土地國(guó)有化的操作可行性都不大，還是應(yīng)當(dāng)順著調(diào)整所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的思路去改革和立法更為務(wù)實(shí)。
我認(rèn)為，從農(nóng)村集體土地來(lái)看，主要應(yīng)在改革和立法方面落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)使用權(quán)在時(shí)間上長(zhǎng)久不變的精神。也就是說(shuō)，農(nóng)村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權(quán)永久歸農(nóng)戶所有。并且，這種使用權(quán)，除了國(guó)家在公共利益時(shí)征用外，在符合規(guī)劃土地用途的前提下，農(nóng)戶可以將土地長(zhǎng)期使用權(quán)在各種用途中轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股和出售。
我認(rèn)為，許多住宅用地，因種種原因，其出讓到期后讓住戶再交一次出讓金，實(shí)際上根本操作不了。不如改為永遠(yuǎn)，或者長(zhǎng)期使用，可以繼承，但可以通過(guò)交房產(chǎn)稅來(lái)解決土地使用者對(duì)國(guó)家的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)改革目前土地50～70年出讓期、一次收取50～70年出讓金的體制。
應(yīng)延長(zhǎng)使用年期，比如城鎮(zhèn)住宅用地可以延長(zhǎng)到500年，企業(yè)用地可以延長(zhǎng)到300年；改革一次性交出讓金為交納房產(chǎn)稅（住宅、寫字樓、商業(yè)大廈、賓館等）、土地使用稅（工廠占地等）和兩項(xiàng)合征（別墅等）；自然人和法人退出土地使用時(shí)，自己剩余的土地使用年期不再交給政府有關(guān)部門，而是直接在土地市場(chǎng)上交易；廢除目前的土地出讓金體制，政府除了自己擁有的土地初次出讓時(shí)按照市價(jià)收取年期土地出讓收入外，對(duì)自然人、法人手中的使用年期內(nèi)的房產(chǎn)和土地若要交易，則收取交易增值稅，對(duì)使用中的房產(chǎn)和土地收取房產(chǎn)稅和土地使用稅。改革一定要先交給政府、再由政府出讓的體制。這樣的好處是：（1）土地市場(chǎng)上形成了多個(gè)出讓者，改變目前土地供應(yīng)的政府壟斷出讓格局，有利于將土地價(jià)格穩(wěn)定下來(lái)。（2）政府從土地上的收入不再是一次性將幾十年的收入收上來(lái)在一年中花掉，形成吃子孫飯的不可持續(xù)的財(cái)政；而是形成每年都有的、可持續(xù)的有關(guān)土地和房產(chǎn)的財(cái)政收入。（3）將一些沙漠、荒山、灘涂等延長(zhǎng)使用年期，有利于促進(jìn)社會(huì)投資者投資開發(fā)的積極性，改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，提高土地的利用率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度設(shè)計(jì)上看，延長(zhǎng)國(guó)有土地的使用年期，并允許手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等，可以建設(shè)一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)較為明晰的所有制度和競(jìng)爭(zhēng)較為充分的土地供給市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這可能涉及有關(guān)部門的利益，但改革和立法應(yīng)當(dāng)以大局為重。
延長(zhǎng)土地使用年期，實(shí)際上形成了近似產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)的重要方式是，從契約制度上講，對(duì)農(nóng)民的承包地、宅基地，包括農(nóng)村公用的村莊土地，以及城市和城鎮(zhèn)中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部門登記和發(fā)放統(tǒng)一的長(zhǎng)期使用權(quán)證書。一是統(tǒng)一層次，如由縣市級(jí)人民政府（考慮行政體制改革為三級(jí)政府的趨勢(shì)）發(fā)放；二是證出一門，將林地、住宅、承包耕地等方面的長(zhǎng)期使用權(quán)證，統(tǒng)一由國(guó)土資源部門登記認(rèn)定和頒發(fā)。改變現(xiàn)在的林地、土地、住房產(chǎn)權(quán)登記方面由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和國(guó)土等多部門和縣、地、副省級(jí)政府多層次登記的混亂局面。特別需要指出的是，產(chǎn)權(quán)登記的一層次和一部門，是形成房地產(chǎn)集中統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)。
（三）開征房地產(chǎn)交易增值稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅
在上述基礎(chǔ)上，改革稅收和地方房地財(cái)政體制，以稅代替出讓金和其他收費(fèi)，扭轉(zhuǎn)地方政府有關(guān)房地方面的收入渠道。清理目前在房地產(chǎn)上的各種稅費(fèi)，廢除收費(fèi)，簡(jiǎn)化征收各種房地稅費(fèi)，改為三種稅：房地產(chǎn)交易增值稅（把土地出讓金改為增值稅，房產(chǎn)交易也征收增值稅），房產(chǎn)稅，因占地過(guò)多的土地使用稅。即使開始稅率低一些，應(yīng)該先在住宅上開征，且開征房產(chǎn)稅的稅率由地方?jīng)Q定。對(duì)低端收入者的房產(chǎn)稅，在合理的面積范圍內(nèi)，政府要進(jìn)行補(bǔ)貼，先征后補(bǔ)，但不能免。對(duì)其他高收入、超面積居住的人群進(jìn)行累進(jìn)征稅。當(dāng)然，考慮到工薪階層的負(fù)擔(dān)，開征房產(chǎn)稅要以適當(dāng)增加其工資為前提，對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、自收自支機(jī)構(gòu)等的人員增加工資或補(bǔ)貼。現(xiàn)在不算小產(chǎn)權(quán)房，全國(guó)城鎮(zhèn)房屋面積總共大約200億平方米，如果按照2009年全國(guó)平均價(jià)格5000元每平方米計(jì)算，那就是100萬(wàn)億元的資產(chǎn)，如按照1％征房產(chǎn)稅，就是1萬(wàn)億元，再加上土地和房產(chǎn)交易增值稅，以及占地過(guò)多的土地使用稅，總共就是1.5萬(wàn)億元，這樣就可把目前地方土地財(cái)政的渠道替換過(guò)來(lái)。在逐步理順到三級(jí)政權(quán)和三級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)上，有關(guān)土地的各種稅收的大部分還是應(yīng)當(dāng)留給地方使用，中央財(cái)政考慮集中一小部分，用于中央財(cái)政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出，以及用于未來(lái)農(nóng)民工進(jìn)入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口。
綜上所述，我認(rèn)為，應(yīng)改革政府對(duì)土地的寡頭壟斷，形成土地供應(yīng)的多個(gè)主體；延長(zhǎng)土地使用年期，形成穩(wěn)定的土地物權(quán)；改革稅收和地方房地財(cái)政體制，扭轉(zhuǎn)房地收入來(lái)源渠道。改革目前的由農(nóng)民和低收入的人交費(fèi)交稅來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形成房地財(cái)政收入，轉(zhuǎn)變?yōu)楦辉＞用竦姆康囟愘M(fèi)負(fù)擔(dān)，從而形成政府的房地財(cái)政收入。
總之，土地體制的改革和立法，要本著執(zhí)政為民、以人為本的精神，要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，要順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，要考慮土地資源配置的特殊性，要顧及土地制度的歷史延續(xù)性和改革的可操作性，讓各方利益相關(guān)者參加討論和發(fā)表意見(jiàn)，讓專家學(xué)者進(jìn)行研究，要對(duì)各種方案和法律草案，進(jìn)行實(shí)施成效和后果的預(yù)估，使土地體制的改革和立法，為科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)而服務(wù)。